QUI POUR FAIRE QUOI: chapitre1

 

Vu l'importance du sujet traité (vademecum économique pour tout candidat libéral aux présidentielles) j'ai décidé de  mettre ce livre sur mon blog, en 13 livraisons, correspondant aux treize chapitres de QUI POUR FAIRE QUOI?

Avant-propos — Pourquoi ce livre ?

Cet essai n'a pas pour ambition de faire élire un candidat. Il voudrait plus modestement lui éviter de dire pendant la campagne des choses qu'il serait ensuite incapable de mettre en œuvre — ou qu'il ne pourrait mettre en œuvre qu'au prix de conséquences qu'il n'aurait pas annoncées.

Ce livre n'est donc pas un programme.

La France ne manque pas de propositions économiques. À l'approche de chaque échéance électorale, elles se comptent par dizaines, parfois par centaines : réduire un impôt, augmenter une dépense, soutenir une industrie, réformer les retraites, protéger le pouvoir d'achat, réindustrialiser le pays ou modifier nos relations avec l'Union européenne.

Le problème n'est pas que ces propositions soient nécessairement mauvaises. C'est qu'elles sont souvent discutées avant que certaines questions plus élémentaires aient été posées.

Quel problème cherche-t-on exactement à résoudre ? Quel mécanisme permet de penser que la mesure proposée y répondra ? Qui doit en être responsable ? À quel niveau la décision doit-elle être prise ? Qui la financera ? Et quelles conséquences entraînera-t-elle ailleurs ?

C'est le point de départ de cet essai.

Il ne cherche pas à ajouter quelques dizaines de mesures à celles qui circulent déjà. Il cherche à dégager des règles permettant de les juger — et, surtout, à remettre les questions dans un ordre qui interdise autant que possible de choisir l'instrument avant d'avoir défini le problème.

Qui doit faire quoi ?

La question paraît presque naïve. Elle l'est beaucoup moins dès que plusieurs acteurs peuvent décider, financer, réglementer, produire ou contrôler la même activité.

L'État peut être responsable d'un résultat sans devoir nécessairement l'exécuter lui-même. Une collectivité peut recevoir une compétence sans disposer réellement des moyens de l'exercer. Une entreprise peut contribuer à un objectif collectif sans avoir à se substituer à la puissance publique. L'Union européenne peut contraindre une politique nationale dans certains domaines sans être pour autant responsable de toutes les décisions qu'on lui attribue.

La subsidiarité ne consiste donc pas à rechercher systématiquement l'échelon le plus bas, pas davantage qu'à supposer l'échelon supérieur plus efficace par nature. Elle consiste à chercher le bon acteur, au bon étage, puis à vérifier qu'il dispose effectivement des moyens d'assumer la responsabilité qu'on lui attribue.

Une seconde exigence accompagnera la première. Toute mesure a des contreparties. Quelqu'un la décide, quelqu'un la finance, quelqu'un en supporte le risque, et ses effets ne s'arrêtent pas nécessairement à son bénéficiaire apparent. Certains peuvent être chiffrés ; d'autres seulement identifiés. Ne pas pouvoir donner une valeur monétaire à une conséquence n'autorise pas à faire comme si elle n'existait pas.

Enfin, toutes les questions économiques ne peuvent pas être tranchées de la même manière. Certaines conclusions peuvent être établies à partir des faits, des mécanismes ou des contraintes observables. D'autres dépendent du poids accordé à plusieurs objectifs légitimes. Il faut alors accepter que l'analyse économique s'arrête là où commence réellement l'arbitrage politique.

Ce qui relève de la cohérence économique doit être démontré. Ce qui relève du choix politique doit être présenté comme tel.

Ce livre ne dissimule pas davantage le tempérament de son auteur. Il fait plutôt confiance à l'initiative privée, à la liberté de décision des entreprises et à la responsabilité individuelle chaque fois qu'aucune raison suffisante ne justifie de leur substituer la puissance publique.

Cette préférence peut guider les questions que l'on pose. Elle ne doit pas décider à l'avance des réponses que l'on acceptera.

Un lecteur social-démocrate, souverainiste, europhile — ou simplement beaucoup moins libéral que l'auteur — n'a donc pas besoin d'adopter ses préférences pour poursuivre la lecture. Il pourra parfaitement aboutir à d'autres choix.

Ce livre lui demande seulement quelque chose de plus exigeant : être capable de dire quel problème il cherche à résoudre, qui doit en répondre, pourquoi il choisit cet acteur et cet étage, quels moyens il lui donne, qui supportera les contreparties de sa décision et comment il vérifiera qu'elle a produit les résultats attendus.

C'est à cette condition qu'une politique économique cesse d'être une collection de mesures pour commencer à devenir une politique.

 

Chapitre 1 — Qui doit faire quoi ?

1. Nous avons pris l'habitude de commencer par les solutions

Un problème apparaît : le logement devient inabordable dans les grandes villes, le pouvoir d'achat stagne, une filière industrielle décroche, une facture énergétique s'alourdit, un réseau de transport se dégrade. Aussitôt surgissent une loi, une aide, une norme, un crédit d'impôt — parfois les quatre à la fois, portés par des niveaux de décision différents, qui ne se sont pas nécessairement concertés. L'État annonce un plan ; la région ou le département ajoute son propre dispositif ; l'Union européenne, quand la matière relève de sa compétence, propose un règlement ou une subvention ; et il n'est pas rare qu'une commune finisse, de son côté, par créer sa propre aide locale pour le même objectif. Chacun de ces dispositifs peut être défendable pris isolément. Ensemble, ils forment rarement un système cohérent — plutôt une superposition de réponses, dont personne n'a vérifié qu'elles s'accordaient entre elles, ni même qu'elles s'adressaient au bon acteur.

Ce livre propose d'inverser la démarche. Avant la solution, identifier la responsabilité. Avant de demander « que faire ? », demander « à qui revient-il de faire ? ». Ce n'est pas une nuance rhétorique : un problème mal attribué produit presque toujours une mauvaise réponse, même lorsque cette réponse est, prise isolément, bien conçue. Une aide nationale ne corrige pas un problème d'urbanisme local ; une norme européenne ne corrige pas un problème de financement propre à un seul État membre ; une exhortation faite aux entreprises ne corrige pas une défaillance qui relève, en réalité, de la fiscalité ou de la réglementation publique. Poser la question de la responsabilité avant celle de la solution, c'est se donner une chance de traiter le problème à sa racine, plutôt que d'en soigner, coûteusement et de façon récurrente, les seuls symptômes visibles. Pour comprendre pourquoi ces réponses s’accordent si mal, il faut d’abord préciser ce que chacun peut — et ne peut pas — faire

2. Qu'attendre de chacun — et que ne faut-il pas en attendre ?

Cinq acteurs traversent ce livre du début à la fin : les citoyens et les ménages, les entreprises, les collectivités locales, l'État, et l'Union européenne. Ce chapitre ne prétend pas encore dresser leur catalogue précis de compétences — cela viendra, question par question, tout au long de l'ouvrage. Il s'agit seulement, à ce stade, de poser un principe simple : chacun de ces acteurs a une fonction propre, pour laquelle il est le mieux placé, et des limites qu'il est dangereux de lui faire ignorer.

Le citoyen et le ménage arbitrent leurs propres choix de consommation, d'épargne, de travail et de risque — ils sont, par construction, les seuls à connaître leurs préférences réelles. On ne peut leur demander de corriger, par leur seule discipline individuelle, un déséquilibre systémique dont la cause leur échappe: inviter les ménages à « mieux épargner » ou à « consommer local » n'est pas une politique, c'est un vœu.

L'entreprise produit, investit, emploie et innove, sous la contrainte d'un signal-prix qui la discipline — sa rentabilité n'est pas un vice à corriger, c'est la condition même de sa survie et de sa capacité à investir demain. On ne peut lui demander de conduire, à ses frais et sans contrepartie, une politique sociale ou industrielle qui relève d'un choix collectif : lorsqu'on souhaite qu'une entreprise maintienne un emploi, un prix ou une implantation qui ne se justifie plus économiquement, c'est un choix politique légitime — à condition d'en assumer publiquement le financement, plutôt que de le faire porter, sans le nommer, par l'entreprise elle-même.

La collectivité locale — commune, intercommunalité, département, région — connaît le terrain, ses besoins précis, ses arbitrages de proximité. Elle est le bon échelon pour tout ce qui exige une connaissance fine du contexte local. Elle n'est pas le bon échelon pour corriger un déséquilibre macroéconomique, une politique monétaire ou un rapport de force commercial international, qui la dépassent structurellement, quels que soient son talent et sa bonne volonté.

L'État garantit le cadre : la loi, la monnaie et la stabilité macroéconomique quand il en conserve la maîtrise, la solidarité nationale, la sécurité, la justice — ce que l'on appelle, par commodité, les biens publics proprement nationaux. Il n'est pas le bon niveau pour piloter, au jour le jour, des décisions de gestion qui appartiennent naturellement à l'entreprise ou à la collectivité la plus proche du terrain, ni pour se substituer indéfiniment à un signal de marché sans en payer, tôt ou tard, le prix.

L'Union européenne, enfin, trouve sa justification économique là où les effets d'un choix nationaux débordent structurellement les frontières : marché intérieur, concurrence, une partie du commerce extérieur, certaines normes qui n'ont de sens qu'appliquées uniformément. Elle perd cette justification lorsqu'elle est sollicitée pour arbitrer des préférences purement nationales, sans externalité identifiable au-delà des frontières du pays concerné.

Cette répartition n'a rien d'définitif ni d'universel — elle dépend, pour chaque question, de la nature exacte du problème posé. C'est précisément ce que le mouvement suivant se propose d'examiner.

3. Choisir le bon étage

Ce principe porte un nom : la subsidiarité. Il est souvent mal compris, réduit à un réflexe quasi automatique — « ce qui peut être décidé localement doit l'être ». Ce raccourci en trahit l'esprit. La subsidiarité ne dit pas que l'échelon le plus bas est toujours le bon ; elle dit que le bon échelon est celui où la décision peut être prise avec le plus d'efficacité et de légitimité, compte tenu de la nature du problème — ce qui, selon les cas, désigne l'échelon local, national, ou européen.

La subsidiarité ne consiste pas à descendre mécaniquement d’un niveau. Elle consiste à choisir celui qui convient réellement.

Un problème dont les effets restent circonscrits à un territoire, et dont la solution ne produit aucune conséquence significative ailleurs, appelle une décision locale : c'est elle qui mobilise le mieux l'information disponible et engage la responsabilité la plus directement identifiable par les citoyens concernés. Mais un problème dont les effets se propagent au-delà — une politique monétaire, une norme de marché intérieur, une infrastructure de réseau, une externalité environnementale transfrontalière — appelle un échelon supérieur, sous peine de voir chaque territoire chercher son intérêt propre au détriment de la cohérence d'ensemble, ou de reproduire, en ordre dispersé et à plus grand coût, ce qu'une décision unique aurait réglé une fois pour toutes.

Le débat entre Jacobins et Girondins, aussi vieux que la République, illustre cette tension sans jamais tout à fait la résoudre — pas plus que les trois actes successifs de la décentralisation française depuis 1982, qui ont transféré des compétences aux régions et aux départements sans toujours leur transférer, dans la même mesure, les ressources ou le pouvoir de décision correspondants. La construction européenne, de son côté, a inscrit la subsidiarité dans ses propres traités dès 1992 — sans empêcher, on le verra, que l'échelon retenu pour telle ou telle politique reste, aujourd'hui encore, sujet à débat. Ces exemples ne sont convoqués ici qu'à titre d'illustration : ce livre ne prétend pas retracer l'histoire administrative de la France ni celle de l'Union — il cherche seulement à montrer que le problème du bon échelon, loin d'être théorique, traverse notre histoire politique depuis plus de deux siècles.

Décentraliser les responsabilités sans accepter de décentraliser réellement la décision conduit moins à la subsidiarité qu'à l'empilement.

C'est peut-être le piège le plus fréquent, et le moins souvent nommé : transférer une compétence à un échelon sans lui transférer, dans les mêmes proportions, les moyens et l'autonomie de décision qui devraient l'accompagner. On obtient alors le pire des deux mondes — un acteur local tenu pour responsable devant ses citoyens, sans disposer des leviers qui lui permettraient réellement d'agir, et un acteur central qui conserve la main sur les paramètres essentiels, sans en assumer publiquement la responsabilité. C'est très exactement ce que ce livre appelle l'empilement, par opposition à la subsidiarité véritable. 

4. Le test de cohérence

Trouver le bon responsable, au bon étage, ne suffit pas encore à garantir la cohérence d’une mesure. Il reste une dernière étape, trop souvent sautée dans le débat public : vérifier ses contreparties.

Une mesure n'est jugée qu'après avoir identifié qui la porte, qui la finance et quelles conséquences elle entraîne ailleurs.

« Qui la porte » désigne l'acteur chargé de sa mise en œuvre concrète — ce qui, on l'a vu au mouvement précédent, ne coïncide pas nécessairement avec celui qui en décide. « Qui la finance » oblige à nommer, sans détour, le payeur final : le contribuable d'aujourd'hui, celui de demain via la dette, le consommateur via un prix plus élevé, ou l'entreprise via une charge non compensée. Ce livre aura l'occasion, dans les chapitres consacrés à la monnaie et à la dette, de montrer combien cette question est souvent éludée : baisser un prélèvement sans réduire d'autant la dépense publique qu'il finance ne fait pas disparaître son coût, il le déplace — vers l'emprunt, donc vers le contribuable futur, ou vers la création monétaire, donc vers l'ensemble des détenteurs de la monnaie concernée. « Quelles conséquences ailleurs », enfin, exige d'anticiper les effets indirects d'une mesure sur des acteurs qu'elle ne visait pas directement — un soutien à un secteur qui pénalise, sans le vouloir, un secteur concurrent ou complémentaire ; une norme nationale qui déplace une activité vers un pays voisin plutôt que de la faire disparaître.

Ces coûts et ces conséquences ne se laissent pas tous mesurer de la même façon, et ce livre retient, à cet égard, une règle simple. Un coût est financier lorsqu'il peut être chiffré directement, en euros, dans un budget identifiable — c'est le cas le plus simple, et paradoxalement le plus souvent négligé dans le débat public au profit de l'objectif affiché de la mesure. Un coût est non financier mais mesurable lorsqu'il peut être quantifié sans recourir à une valeur monétaire directe— un délai administratif, un nombre d'heures de conformité imposées à une entreprise, un volume d'émissions déplacées plutôt que réduites. Un coût, enfin, doit être explicitement identifié, sans prétendre le chiffrer artificiellement, lorsqu'il ne peut raisonnablement être ni mesuré ni chiffré — l'érosion d'une confiance collective, l'affaiblissement d'un savoir-faire industriel transmis sur plusieurs générations, une perte de cohésion sociale. Prétendre chiffrer ce qui ne peut l'être n'est pas plus rigoureux que de l'ignorer ; la rigueur consiste, ici, à nommer ce qu'on ne sait pas mesurer plutôt qu'à le passer sous silence.

Ce chapitre s'achève donc là où il devait nous conduire, sur la règle qui gouvernera l'ensemble de ce livre : ce qui relève de la cohérence économique doit être démontré — qui fait, à quel étage, financé par qui, avec quelles conséquences ailleurs. Ce qui relève du choix politique doit être présenté comme tel — assumé, chiffré autant que possible, et non maquillé en nécessité technique. Muni de cette double grille, horizontale et verticale, nous pouvons maintenant quitter la méthode pour affronter la matière elle-même. Et cette matière ne commencera ni par la dette, ni par la monnaie, ni par l'Europe — malgré des penchants que le lecteur aura tôt fait de deviner. Elle commencera par une question plus élémentaire encore, et trop souvent reléguée au second plan : avant de distribuer, encore faut-il produire.