Trop de Fonctionnaires?

Sarah Knafo, dans son best seller Le Casse du Siècle, dénonce le nombre trop élevé de fonctionnaires en France. Mais comment savoir s'il y a un nombre optimal, et quel serait-il, et suivant quels critères?

Combien faudrait-il de fonctionnaires ? Ce qu’en disent les deux extrêmes

« Combien faudrait-il de fonctionnaires ? » est une question que le débat public pose sans cesse et résout rarement, faute de s'accorder d'abord sur ce qu'elle mesure. Nous avons vu, à propos de l'impôt, qu'il était déjà difficile de théoriser un taux optimal, même en retenant un critère aussi étroit que le rendement fiscal — et que ce critère de rendement n'épuisait pas, loin s'en faut, la question du bien-être. La question du nombre de fonctionnaires est plus difficile encore, parce qu'elle dépend de nombreux paramètres et, plus fondamentalement, du critère retenu : croissance, efficacité, bien-être, ou simple résistance à la dérive bureaucratique. Pour l'aborder sans s'y perdre, la méthode la plus sûre consiste à borner le problème par ses deux extrêmes — un pays sans aucun fonctionnaire, un pays où tous le seraient — avant de revenir vers une situation intermédiaire.

Zéro fonctionnaire : l'État sans les fondations du marché

L'extrême inférieur est, paradoxalement, le mieux documenté par la théorie économique. Depuis l'article fondateur de Paul Samuelson en 1954, on sait qu'un petit nombre de biens — la défense nationale, la justice, la police, la stabilité monétaire, la protection des droits de propriété — présentent deux propriétés, la non-exclusion et la non-rivalité, qui empêchent un marché pur de les produire en quantité suffisante : chacun a intérêt à laisser son voisin en payer le coût, et personne, en conséquence, ne les finance à leur juste niveau. Ce sont précisément ces fonctions, dites régaliennes, que la littérature institutionnaliste — les travaux de l'historien économique Douglass North, prolongés par ceux de Daron Acemoglu et James Robinson — identifie comme la condition préalable au fonctionnement même d'un marché : sans exécution fiable des contrats, sans sécurité des droits de propriété, l'investissement privé se raréfie de lui-même. Un pays à zéro fonctionnaire ne serait donc pas un pays hyperlibéral et prospère ; ce serait un pays privé des fondations institutionnelles qui rendent un marché possible.

Le cas le plus souvent invoqué pour tester empiriquement cette intuition mérite d'être manié avec précaution. L'économiste américain Peter Leeson a comparé, sur dix-huit indicateurs, la Somalie de la dictature très prédatrice de Siad Barré (1969-1991) à la Somalie sans État central qui a suivi son effondrement. La plupart des indicateurs se sont améliorés après 1991 : l'espérance de vie est passée de 46 à 48,5 ans, la mortalité infantile de 152 à 115 pour 1 000 naissances, le nombre de téléphones de 1,9 à 14,9 pour 1 000 habitants, la pauvreté extrême de 60 % à 43 %. Deux indicateurs ont en revanche reculé : l'alphabétisation des adultes et la scolarisation. Leeson lui-même prend soin de limiter la portée de son résultat : « la corrélation établie ici ne peut pas établir la causalité », écrit-il, rappelant que la diaspora, les transferts de fonds et l'intervention de l'ONU ont aussi joué un rôle. Ce que montre vraiment ce cas, c'est qu'un État très prédateur peut être pire que l'absence d'État — pas que l'absence d'État l'emporterait sur un État minimal bien administré.

Cent pour cent fonctionnaires : la planification sans prix

L'extrême supérieur est, lui, nettement moins ambigu dans la littérature économique. Le débat du calcul économique socialiste, ouvert par Ludwig von Mises en 1920 et prolongé par Friedrich Hayek, établit un point simple mais radical : sans propriété privée ni prix de marché, il n'existe plus aucun signal fiable du coût d'opportunité réel des ressources. Un planificateur central, aussi bien informé soit-il, ne peut savoir ce qu'il faut produire, en quelle quantité, ni avec quelles techniques — faute des prix qui, dans une économie de marché, condensent en un seul chiffre l'ensemble des arbitrages dispersés entre des millions d'acteurs. L'économiste hongrois János Kornai a ajouté à cette critique un second mécanisme, la « contrainte budgétaire molle » : une entreprise publique qui ne risque jamais la faillite, parce que l'État la renfloue systématiquement, perd la discipline de productivité qu'impose la sanction du marché.

Les économies qui s'en sont le plus rapprochées historiquement — l'URSS, la Chine maoïste, l'ensemble du bloc de l'Est — n'ont pas eu besoin de la théorie pour en vérifier les effets : toutes ont vu leur productivité relative décrocher sur la durée, avant de se réformer en profondeur (la Chine à partir de 1978, le Vietnam avec le Đổi Mới) ou de s'effondrer purement et simplement (l'URSS, en 1991). Cent pour cent de fonctionnaires ne serait donc pas non plus un optimum : ce serait la suppression du signal qui permet à une économie de savoir ce qu'elle doit produire.

Quel critère, au juste ?

Les deux extrêmes écartés, reste à choisir le critère qui définira l'intérieur de la courbe — et c'est précisément là que, comme pour l'impôt, plusieurs réponses légitimes coexistent sans se recouvrir. Un premier critère, celui de la croissance, est porté par une famille de modèles apparentés : la « courbe d'Armey », du nom de l'économiste américain Dick Armey, sa variante dite courbe de Rahn, et surtout le modèle plus rigoureux de Robert Barro (1990), où la dépense publique agit comme un intrant productif complémentaire au capital privé — trop peu de dépense prive l'économie d'infrastructures et de règles nécessaires, trop de dépense évince l'investissement privé par la fiscalité qu'elle exige. La fourchette la plus souvent citée pour le niveau de dépense publique qui maximiserait la croissance se situe entre 15 % et 25 % du PIB, mais ce chiffre, popularisé par des cercles plutôt favorables à un État réduit, reste disputé dans la littérature académique, où les estimations varient sensiblement selon les pays et les périodes étudiées.

Ce critère de croissance porte d'ailleurs, il faut le noter, sur la dépense publique totale — pas sur le nombre de fonctionnaires. Un pays peut dépenser beaucoup tout en employant peu d'agents publics, s'il fait produire ses services publics par des prestataires privés sous financement public plutôt qu'en régie directe. C'est très exactement la distinction que pose Qui doit faire quoi entre décider, financer et exécuter une politique publique : la bonne question n'est peut-être pas « combien de fonctionnaires », mais « quelles fonctions doivent être produites en régie publique, et lesquelles peuvent être financées publiquement sans l'être ». Un second critère, celui du bien-être, plus large que la seule croissance, pourrait au contraire justifier un État plus étendu que l'optimum de croissance, dès lors que certains biens publics — santé, sécurité, cohésion sociale — ont une valeur que le PIB ne capture qu'imparfaitement. Un troisième critère, enfin, celui de la rente bureaucratique théorisé par William Niskanen en 1971, ne dit rien du bon niveau : il explique seulement pourquoi, en l'absence de contre-pouvoir, un appareil public — modélisé comme un ensemble d'agences maximisant leur propre budget plutôt que le bien-être collectif — tend structurellement à croître au-delà de l'optimum, quel qu'il soit.

Un dernier élément complique encore la recherche d'un chiffre unique : l'optimum n'est probablement pas stable dans le temps. L'économiste William Baumol a montré que les services à forte intensité de main-d'œuvre — santé, éducation, action sociale — gagnent structurellement moins en productivité que l'industrie ou la technologie. À qualité de service constante, il faut donc mécaniquement davantage d'agents pour produire la même chose, année après année, indépendamment de toute question d'efficacité. Un objectif chiffré fixé une fois pour toutes serait, par construction, mal posé.

Où se situe la France ?

Les chiffres méritent d'être regardés avant toute conclusion hâtive. La France comptait, fin 2020, 5,7 millions d'agents publics (dont 3,8 millions de fonctionnaires au sens strict), soit environ 21 % de l'emploi total selon l'Insee et FIPECO — un ordre de grandeur confirmé par l'OCDE et l'Organisation internationale du travail, qui situent la part de l'emploi public français à 20,1 % en 2024. C'est moins qu'en Norvège (32 %), au Danemark (30 %), en Suède (29 %) ou en Finlande (25 %) — des pays pourtant considérés comme des références de qualité de service public et de confiance institutionnelle —, et nettement plus qu'en Allemagne (13 à 15 %) ou aux États-Unis (13 %). Ce classement complique sérieusement toute affirmation simple sur la France : le ratio brut ne prédit ni la qualité ni l'efficacité perçue des services publics, ce qui suggère que ce qui compte n'est peut-être pas tant le nombre d'agents que la façon dont leurs missions sont organisées entre les différents étages de décision.

L'empilement, plutôt que le nombre

C'est très exactement ce que Qui doit faire quoi met en évidence à travers plusieurs cas concrets, sans jamais réduire le problème à un excès d'effectifs. Le livre pose une règle simple : « décentraliser les responsabilités sans accepter de décentraliser réellement la décision conduit moins à la subsidiarité qu'à l'empilement » — c'est-à-dire transférer une compétence à un échelon sans lui transférer, dans les mêmes proportions, les moyens et l'autonomie qui devraient l'accompagner. On obtient alors le pire des deux mondes : un acteur local tenu pour responsable devant ses citoyens sans disposer des leviers pour agir, et un acteur central qui garde la main sur l'essentiel sans en répondre publiquement. La loi de 2023 sur les zones d'accélération des énergies renouvelables en offre une illustration presque expérimentale : moins de 10 % des communes avaient transmis leurs propositions à l'échéance de fin 2023, faute de portail cartographique fiable, de programmation nationale déjà publiée, ou simplement d'ingénierie technique disponible dans les petites communes — si bien que les zones désignées ont massivement privilégié le photovoltaïque en toiture, peu conflictuel (environ 70 % des surfaces), au détriment de l'éolien (moins de 2 %), pourtant souvent mieux placé sur le plan du seul potentiel énergétique. Les déserts médicaux offrent un second exemple : environ un Français sur dix vit dans une commune où l'accès à un médecin généraliste est difficile, et près de 12 000 communes sont classées en zone d'intervention prioritaire — sans qu'aucun acteur, de l'État qui régule les études de médecine aux collectivités qui multiplient les incitations financières sans levier de contrainte, ne porte seul la responsabilité de corriger ce déséquilibre.

Une estimation officielle récente permet de donner un ordre de grandeur à ce phénomène, avec toute la prudence qu'elle appelle elle-même. La France compte, au 1er janvier 2026, 34 875 communes — davantage, à elle seule, que l'Allemagne, l'Espagne et l'Italie réunies —, réparties sur 96 départements et 13 régions en métropole, et regroupées en environ 1 250 intercommunalités à fiscalité propre. Le rapport remis en mai 2024 par Boris Ravignon au gouvernement chiffre à 7,5 milliards d'euros le coût de cet enchevêtrement territorial, dont 6 milliards à la charge des collectivités elles-mêmes (4,8 milliards pour les communes, 696 millions pour les intercommunalités, 355 millions pour les départements, 117 millions pour les régions) et 1,5 milliard pour l'État. Le rapport prend toutefois soin de nuancer son propre chiffre choc : une partie de ces coûts, précise-t-il, ne sont pas des surcoûts à proprement parler, la coordination entre échelons restant nécessaire ; et ses recommandations ne préconisent d'ailleurs pas de supprimer un échelon, mais de clarifier qui décide, qui finance et qui exécute à chaque niveau — exactement le test que pose, de son côté, Qui doit faire quoi.

Une question mal posée, une méthode qui reste

Il n'existe donc pas de nombre ni de pourcentage de fonctionnaires qui s'imposerait indépendamment du critère choisi — pas plus qu'il n'existait un taux d'impôt unique indépendant du critère de rendement, de croissance ou de consentement. Les deux extrêmes montrent seulement, sans ambiguïté, que la question a une forme : en dessous d'un certain seuil, l'absence d'État prive le marché de ses propres fondations ; au-dessus d'un certain seuil, l'absence de marché prive l'État du signal qui lui permettrait de savoir ce qu'il doit produire. Entre les deux, le nombre importe sans doute moins que l'organisation : une France à 21 % d'emploi public n'est ni structurellement sous-administrée ni structurellement sur-administrée au regard de ses voisins européens ; elle est en revanche, et de façon documentée, structurellement empilée. Réduire ce nombre sans corriger l'empilement risquerait de retirer des moyens sans clarifier les responsabilités ; clarifier l'empilement, à l'inverse, pourrait libérer des marges sans qu'aucun objectif chiffré n'ait eu besoin d'être fixé à l'avance.

 

Sources : Paul Samuelson, « The Pure Theory of Public Expenditure », Review of Economics and Statistics, 1954 ; Daron Acemoglu et James Robinson, Why Nations Fail ; Peter Leeson, « Better Off Stateless: Somalia Before and After Government Collapse », Journal of Comparative Economics, 2007 ; Ludwig von Mises, « Die Wirtschaftsrechnung im sozialistischen Gemeinwesen », 1920 ; János Kornai, sur la contrainte budgétaire molle ; Dick Armey (courbe d'Armey) et Richard Rahn (courbe de Rahn) ; Robert Barro, « Government Spending in a Simple Model of Endogenous Growth », Journal of Political Economy, 1990 ; William Niskanen, Bureaucracy and Representative Government, 1971 ; William Baumol, sur la maladie des coûts ; Insee, « L'emploi dans la fonction publique en 2023 » ; FIPECO, « L'emploi public » ; OCDE / Organisation internationale du travail, données d'emploi public comparées ; rapport de Boris Ravignon au gouvernement, mai 2024, sur le coût du millefeuille administratif ; Insee, décompte des communes au 1er janvier 2026 ; Bruno Lemaire, Qui doit faire quoi.