Quels fonctionnaires?

Produire, pas redistribuer : ce que les pays nordiques font mieux

Le billet précédent, « Combien de fonctionnaires ? », s'arrêtait sur un paradoxe empirique qui méritait d'être creusé : les pays nordiques emploient proportionnellement bien plus d'agents publics que la France — un salarié sur trois en Norvège, un peu moins d'un sur trois en Suède et au Danemark, contre un sur cinq en France — et affichent pourtant une dépense publique totale plus faible, des comptes à l'équilibre ou excédentaires, et une dette publique très inférieure à la nôtre. Ce paradoxe oblige à reformuler la question posée par ce premier billet : ce n'est pas le nombre de fonctionnaires qui détermine la soutenabilité et l'efficacité d'un secteur public, mais ce que ces agents produisent, et pour quel usage. Dans son best seller, "Le Casse du siècle", Sarah Knafo distingue d'ailleurs clairement les "fonctionnaires productifs" de ceux qui ne le sont pas.

Produire un service, redistribuer un revenu : une différence économique, pas sémantique

L'économie publique distingue depuis longtemps, à la suite de Richard Musgrave, trois fonctions de l'État : l'allocation des ressources (produire ou faire produire des biens et services), la redistribution (modifier, par l'impôt et les transferts, la répartition des revenus issus du marché) et la stabilisation macroéconomique. Un agent public affecté à une école, un hôpital, une crèche ou l'entretien d'une route relève de la première fonction : il participe directement à la production d'un bien ou d'un service que le ménage aurait, sinon, dû acheter sur le marché ou s'auto-fournir. Un agent affecté au versement d'une prestation sociale, au contrôle d'une déclaration fiscale ou à la gestion d'un dispositif d'aide relève de la seconde : il ne produit rien de nouveau, il réoriente une richesse déjà produite ailleurs. Les deux fonctions peuvent apparaître légitimes, mais elles n'ont ni le même rendement économique, ni la même sensibilité au nombre d'agents qu'elles mobilisent, et le pourcentage entre les agents ‘producteurs’ et les agents ‘répartiteurs’ ne peut être laissé de côté.

La sociologie comparée de l'État social, depuis les travaux de Gøsta Esping-Andersen (Les Trois Mondes de l'État Providence, 1990), range les pays développés selon la façon dont ils remplissent cette fonction de redistribution. Le modèle « corporatiste-conservateur », proche du système français ou allemand, organise la protection sociale autour d'assurances liées au revenu d'activité — retraites, chômage, maladie — financées par des cotisations et versées sous forme de transferts monétaires. Le modèle « social-démocrate », nordique, privilégie au contraire des services universels — santé, éducation, accueil de la petite enfance, prise en charge des personnes âgées — financés par l'impôt et délivrés directement par des agents publics, indépendamment du statut professionnel du bénéficiaire. Ce n'est pas un hasard si les pays qui emploient le plus d'agents publics sont aussi ceux dont l'État-providence est le plus « producteur » : une partie de ce qui, en France, prend la forme d'un transfert monétaire y prend, en Scandinavie, la forme d'un service produit directement par le secteur public. Notons aussi un point, que nous reverrons en annexe, qu’au Danemark, les cotisations sociales ne représentent que 19,8 % des recettes de la protection sociale, contre 54.7% pour la France, sans oublier le nombre d’allocations non contributives, c’est-à-dire distribuées à des personnes qui peuvent ne jamais avoir travaillé de toute leur vie.

Hayek, Mises : un critère, pas des gourous

Cette distinction entre produire et redistribuer rejoint un débat plus ancien, popularisé par l'école autrichienne — à prendre moins comme un corpus à suivre que comme un outil pour trancher, secteur par secteur, ce qui gagne à rester marchand. En 1920, Ludwig von Mises posait le problème du calcul économique : sans prix de marché, un planificateur ne dispose d'aucun moyen de comparer le coût réel de deux manières de produire la même chose, ni d'arbitrer entre des usages concurrents de ressources rares. Friedrich Hayek a prolongé l'argument en 1945 : la connaissance nécessaire pour faire tourner une économie est dispersée dans la tête de millions d'agents — elle ne peut être centralisée dans un bureau, mais seulement agrégée, imparfaitement, par le système des prix.

Pris comme un test plutôt que comme une doctrine, cet argument donne un critère assez précis. Là où un bien est standard, où la demande est divisible, où la concurrence entre producteurs peut s'exercer et où le prix transmet une information utile, la production gagne à rester, ou à revenir, au marché. Là, en revanche, où le bien est non exclusif ou non rival (la sécurité, l'éclairage public), où un seul réseau a économiquement du sens (certaines infrastructures), où les externalités sont fortes (la vaccination, l'instruction de base), ou où la collectivité a démocratiquement choisi de garantir un accès égal indépendamment du prix (la santé, l'éducation), la production publique directe reste justifiée, sans que cela contredise l'argument autrichien : celui-ci ne dit pas que l'État ne doit jamais produire, il dit que le prix de marché est, par défaut, le meilleur agrégateur d'information disponible, et que s'en passer a un coût qu'il faut pouvoir justifier au cas par cas.

La leçon nordique, chiffrée

Les chiffres, une fois réunis, dessinent une cohérence frappante. En Norvège, 31 % des salariés travaillent dans le secteur public, 29 % en Suède, 28 % au Danemark — contre 21 % en France. Si le nombre d'agents était, à lui seul, le facteur déterminant, ces trois pays devraient afficher une dépense publique et des déficits nettement supérieurs aux nôtres. C'est l'inverse qui se produit : la dépense publique danoise s'élève à 48,1 % du PIB en 2025, contre 57,3 % pour la France, qui vient de reprendre, de peu, le rang de pays le plus dépensier d'Europe, devant la Finlande. Le Danemark a dégagé un excédent budgétaire de 4,5 % du PIB en 2024 — le meilleur solde de toute l'Union européenne, une position qu'il occupe sans interruption depuis 2019 — et sa dette publique est passée sous 30 % du PIB*. La Suède affiche un déficit de 0,6 % du PIB à peine, pour une dette d'environ 31 % du PIB. La France, de son côté, est à 5,1 % de déficit pour une dette qui dépasse 115 % du PIB, et qui pourrait atteindre 130 % en 2030 en l'absence de réforme.

La résolution de ce paradoxe apparent tient exactement à la distinction posée plus haut : les agents publics nordiques sont, pour l'essentiel, affectés à la production de services — enseignants, personnel soignant, auxiliaires de puériculture, aides à domicile — et non à l'administration de la redistribution. Une dépense publique plus faible en proportion du PIB peut ainsi financer une masse salariale publique plus importante, si cette masse salariale produit directement un service plutôt que de gérer un empilement de guichets, de contrôles et de dispositifs de transferts — exactement le mécanisme d'« empilement administratif » déjà identifié, à propos d'un autre sujet, dans Qui doit faire quoi : une dépense se dilue, et son rendement baisse, chaque fois qu'elle traverse un étage supplémentaire d'intermédiation sans ajouter de production réelle.

L'intelligence artificielle, un chantier de production plus que de répartition

Le débat sur l'intelligence artificielle et la robotique relève, aujourd'hui, presque entièrement de la même question de production : la baisse attendue des coûts de fabrication, de diagnostic médical ou d'accès à l'information pourrait élargir, dans des proportions inédites, l'accès à des biens et services aujourd'hui coûteux ou rationnés — qu'ils soient produits par le secteur privé ou par un secteur public qui s'en servirait pour améliorer sa propre productivité. L'argument, défendu notamment dans la tradition libérale, selon lequel une régulation mal calibrée (licences excessives, normes écrites par les acteurs en place pour décourager l'entrée de nouveaux concurrents, fiscalité punitive de l'innovation) pourrait freiner ce potentiel, mérite d'être pris au sérieux comme hypothèse, sans pour autant être érigé en certitude : la régulation répond aussi, parfois, à des défaillances de marché réelles — concentration du pouvoir entre quelques acteurs, sécurité, protection des données. C'est, une fois de plus, une question à trancher au cas par cas plutôt qu'une loi générale — mais elle se pose bien du côté de la production, pas de celui de la redistribution.

Qui doit produire quoi

Un billet précédent posait la question « combien de fonctionnaires ? » et concluait qu'elle était mal posée, faute de critère univoque. Le détour par les pays nordiques permet d'en proposer un : non pas un nombre, mais un partage des rôles — qui produit, qui redistribue, qui doit le faire, et qui ferait mieux de laisser faire le marché. Les pays nordiques n'ont pas un secteur public plus petit que le nôtre ; ils ont un secteur public plus concentré sur la production directe de services, financé plus sobrement, et plus rigoureusement tenu à l'équilibre. C'est cette répartition des tâches, plus que leur nombre, qui semble distinguer un secteur public qui pèse sur les comptes publics d'un secteur public qui, tout en étant nombreux, reste soutenable.

 

Sources : Richard Musgrave, The Theory of Public Finance, 1959 ; Gøsta Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism, 1990 ; Ludwig von Mises, Die Wirtschaftsrechnung im sozialistischen Gemeinwesen, 1920 ; Friedrich Hayek, « The Use of Knowledge in Society », American Economic Review, 1945 ; L'Echo du Mardi, « Quels pays emploient le plus dans le secteur public en Europe » ; Nordea, « Denmark, EU champion measured by public finances » ; iFRAP, « Les 10 mesures prises par la Suède pour redresser ses finances publiques » ; Journal de l'économie, « La France redevient championne d'Europe de la dépense publique, devant la Finlande » ; Insee Première, effectifs de la fonction publique au 31 décembre 2024 ; Bruno Lemaire, Qui doit faire quoi.

* Remarque — le financement de la protection sociale, variable cachée des comparaisons de déficit

L'excédent danois cité plus haut ne se lit pleinement qu'à la lumière d'une autre différence structurelle, plus profonde que le seul nombre d'agents publics : la façon dont chaque pays finance sa protection sociale. Selon la DREES (données 2023, méthodologie Eurostat-ESSPROS), les cotisations sociales ne représentent que 19,8 % des recettes de la protection sociale danoise ; les 80,2 % restants proviennent de contributions publiques, c'est-à-dire de l'impôt général. En France, la proportion est presque inversée : les cotisations sociales pèsent 54,7 % du financement, et les contributions publiques (CSG et impôts affectés, dotations directes de l'État, autres ressources) complètent à hauteur de 45,3 %.

Ce contraste correspond à une opposition classique en protection sociale, entre modèle « bismarckien » (des droits fondés sur l'emploi et l'historique de cotisation, des prestations proportionnelles aux revenus cotisés — la logique française) et modèle « beveridgien » (des droits fondés sur la résidence ou la citoyenneté, financés par l'impôt général, des prestations souvent universelles ou forfaitaires). Le Danemark en offre une version presque pure : sa pension de base, la folkepension, n'est liée à aucune cotisation individuelle — seulement à quarante années de résidence entre quinze et soixante-cinq ans — et financée intégralement par les recettes fiscales générales, à l'opposé de la retraite de base française, bâtie sur une logique assurantielle.

Cette différence a trois conséquences pour la lecture du billet. D'abord, la comparaison des déficits reste méthodologiquement valide : l'excédent danois et le déficit français sont calculés sur le même périmètre consolidé (Eurostat, toutes administrations publiques confondues), qu'il s'agisse de dépenses financées par cotisations ou par impôt. Ensuite, un financement majoritairement fiscal évite l'écueil propre aux cotisations assises sur le travail, qui renchérissent le coût de l'emploi et peuvent décourager l'embauche à la marge — un mécanisme bien connu en France. Enfin, et c'est sans doute le point le plus important, un système financé par l'impôt général s'inscrit dans un budget unifié, piloté chaque année comme un tout, alors qu'un système par cotisations crée des droits acquis, sectorisés par risque (retraite, chômage, maladie), plus difficiles à ajuster collectivement d'un exercice à l'autre. Le secteur public nordique n'est donc pas seulement plus « productif » au sens du corps de ce billet : il est aussi, par construction budgétaire, plus facile à tenir à l'équilibre — ce qui nuance, sans l'annuler, le lien établi plus haut entre la nature de la dépense publique et la soutenabilité des comptes.