Pourquoi payer ses dettes extérieures: la Charte de la Havane revisitée

 

Déséquilibres entre nations et dettes soutenables : pourquoi payer ses dettes ?

Ce que l'échec de la Charte de La Havane a rendu possible — et ce qu'une vraie caisse de compensation aurait pu éviter

Bruno Lemaire — Monnaie Publique, 2 septembre 2026

Pourquoi un pays paierait-il ses dettes, si des créanciers continuent, année après année, à les lui racheter ? La question paraît provocatrice. Elle ne l'est pas : c'est très exactement la situation dans laquelle se trouvent les États-Unis depuis un demi-siècle, et elle mérite d'être posée sans détour avant d'y répondre. Car derrière cette apparente absence de sanction se cache une question plus ancienne, et plus grave, que ce blog a déjà effleurée à plusieurs reprises : que se passe-t-il quand aucun mécanisme, ni institutionnel ni monétaire, ne force les déséquilibres entre nations à se corriger ? L'histoire, malheureusement, a déjà répondu à cette question — et la réponse n'est pas rassurante.

I. Un déficit qui ne semble jamais devoir se payer

Le mécanisme, je l'ai détaillé ailleurs : le déficit commercial américain vis-à-vis de la Chine se traduit par un afflux de dollars entre les mains des exportateurs chinois, que la Banque populaire de Chine recycle massivement en bons du Trésor américain, plutôt que de les revendre contre des yuans — ce qui ferait apprécier sa monnaie et nuirait à sa compétitivité, comme je l'expliquais dans La paille et la poutre, revisitée. Ces achats financent le déficit budgétaire américain, qui permet la consommation américaine, qui alimente à son tour le déficit commercial. La boucle se referme sur elle-même, sans qu'aucune limite ne semble s'imposer d'elle-même.

Alors, pourquoi s'inquiéter ? La dette fédérale américaine a franchi les 40 000 milliards de dollars en août 2026. Sur les dix premiers mois du seul exercice budgétaire 2026, la charge nette d'intérêts atteint déjà 963 milliards de dollars — en hausse de 14 % sur un an — et dépasse désormais de 26 % l'intégralité du budget de la Défense sur la même période. Le taux moyen payé sur la dette publique américaine, actuellement de 3,4 %, est projeté à 3,9 % d'ici 2036 par le Congressional Budget Office, tandis que la dette détenue par le public passerait, sur la même trajectoire, de 101 % à 120 % du PIB. Un État qui émet sa propre monnaie peut, techniquement, continuer à rouler sa dette bien plus longtemps qu'un État qui ne le peut pas — la France ou la Grèce, en zone euro, n'ont pas ce luxe. Mais « plus longtemps » n'est pas « indéfiniment », et le service de cette dette, déjà supérieur au budget militaire américain, cesse d'être une abstraction comptable pour devenir un arbitrage politique de plus en plus contraignant.

Qui paie, au juste, ces intérêts ?

La question mérite d'être posée précisément, car la réponse est moins simple qu'il n'y paraît. Les intérêts de la dette figurent au budget fédéral comme n'importe quelle dépense, financée en théorie par l'impôt. Mais les États-Unis ne dégagent pas d'excédent primaire — même hors intérêts, leurs dépenses dépassent leurs recettes. Une large part de la facture d'intérêts n'est donc pas payée par le contribuable d'aujourd'hui : elle est financée par de la dette supplémentaire, émise pour couvrir les intérêts de la dette déjà émise. Ce contribuable de demain, ou le détenteur de dollars si la Réserve fédérale finit par en monétiser une partie — un impôt implicite par l'inflation —, portera in fine ce que le contribuable d'aujourd'hui n'a pas payé. Ce report n'efface rien : il déplace simplement la charge, et il l'alourdit, puisque la dette qui finance les intérêts porte elle-même des intérêts l'année suivante.

II. Deux tentatives de discipline, deux échecs

Ce n'est pourtant pas faute d'avoir essayé de construire un garde-fou. Deux tentatives majeures ont visé, au siècle dernier, à empêcher que ce type de déséquilibre ne s'installe durablement — l'une institutionnelle, l'autre monétaire. Toutes deux ont échoué, et pour des raisons étonnamment proches.

Le bancor de Keynes, puis la Charte de La Havane

À Bretton Woods, en 1944, Keynes proposait la création d'une Chambre de compensation internationale (International Clearing Union), fondée sur une unité de compte commune, le bancor. L'idée centrale, radicale pour l'époque, était la symétrie : les pays structurellement excédentaires devaient, tout autant que les pays déficitaires, subir une pénalité sur leurs déséquilibres — faute de quoi rien n'obligerait un créancier à cesser d'accumuler. Les Américains, alors principale puissance créditrice du monde, rejetèrent ce projet au profit du plan White, plus favorable à leurs intérêts de créanciers, qui devint le FMI que nous connaissons — un système faisant peser l'essentiel du poids de l'ajustement sur les seuls pays déficitaires.

Quatre ans plus tard, la Charte de La Havane rejoua la même partie, dans un cadre différent : ses articles 3 et 4 posaient l'équilibre de la balance des paiements comme une obligation collective, imposée symétriquement aux pays excédentaires et déficitaires. Le Sénat américain ne l'a jamais ratifiée, victime d'un basculement du Congrès en 1946 hostile à l'ambition de l'Organisation internationale du commerce qu'elle devait créer ; le président Truman l'abandonna formellement en 1950. Le GATT, conçu comme un simple palliatif provisoire, en tint lieu pendant près de cinquante ans — un accord bien plus étroit, centré sur les droits de douane, sans aucune obligation symétrique de rééquilibrage. À deux reprises en quatre ans, la puissance structurellement excédentaire de l'époque fit donc échouer le seul type de mécanisme qui l'aurait contrainte.

Le change flottant, promesse non tenue

La seconde tentative fut monétaire plutôt qu'institutionnelle : après l'effondrement de Bretton Woods en 1971, les changes flottants devaient, en théorie, rééquilibrer automatiquement les échanges — un pays structurellement excédentaire voit sa monnaie s'apprécier, ce qui renchérit ses exportations et corrige, mécaniquement, son excédent. Dans les faits, ce mécanisme s'est révélé impuissant face aux deux plus grands excédents commerciaux mondiaux, l'Allemagne et la Chine — chacun pour des raisons différentes, et le cas allemand mérite d'être nuancé.

L'Allemagne n'a pas subi l'euro comme une contrainte extérieure : elle en a été l'un des principaux architectes, imposant au traité de Maastricht le modèle de banque centrale indépendante et de stabilité des prix directement hérité de la Bundesbank — quand la France, elle, avait plutôt intérêt politique à sortir d'un système où le franc suivait déjà, de fait, les décisions de Francfort. Mais ce choix, cohérent avec ses intérêts d'alors, prive aujourd'hui l'Allemagne du seul instrument qui lui permettrait de corriger sa propre dérive : après avoir affiché un excédent commercial proche de 6 % du PIB en 2024 (243 milliards d'euros), sa position s'est nettement dégradée en 2025 — l'excédent des biens et services chute de 21 % sur les sept premiers mois de l'année, à 119,6 milliards d'euros, sous l'effet conjugué des tarifs américains et d'une érosion de compétitivité que la Bundesbank elle-même chiffre à 2,4 points de PIB de parts de marché perdues depuis 2021, notamment face à la concurrence chinoise dans l'automobile — un secteur qui pèse 17 % de ses exportations, et où les ventes chinoises de véhicules électriques sont passées de 240 000 à 1,5 million d'unités entre 2019 et 2023. L'Allemagne ne peut pas plus dévaluer pour retrouver sa compétitivité qu'elle ne pouvait, hier, laisser sa monnaie s'apprécier pour corriger son excédent : la rigidité de l'euro, qu'elle a largement façonnée à son avantage, commence à se retourner contre elle. C'est peut-être la meilleure démonstration, a contrario, que la BCE ne fonctionne que comme une chambre de compensation virtuelle à l'échelle de la zone euro — incapable de corriger un déséquilibre externe, qu'il profite à l'Allemagne ou, désormais, qu'il commence à lui coûter.

La Chine, de son côté, pratique depuis 2005 un « flottement géré » où la Banque populaire de Chine fixe chaque jour un cours pivot et conserve la pleine discrétion sur son régime de change — un dispositif qui n'a pas empêché son excédent commercial de franchir, en 2025, la barre des 1 000 milliards de dollars pour la première fois de l'histoire (1 189 milliards exactement), sans que le yuan n'ait jamais vraiment joué son rôle correcteur.

Change fixe encadré par un traité qui n'existe pas, change flottant neutralisé par une union monétaire ou par un contrôle des capitaux : les deux voies envisagées pour discipliner les déséquilibres se sont, chacune à sa manière, révélées inopérantes face aux plus grands excédents du monde.

III. Ce qu'une vraie caisse de compensation aurait changé

Il faut ici être précis sur ce que « non virtuelle » signifie, car c'est tout l'enjeu. Le bancor de Keynes n'était qu'une proposition, jamais mise en œuvre. La Charte de La Havane n'était qu'un texte, jamais ratifié. Le FMI et l'OMC qui leur ont succédé sont des institutions bien réelles, mais dépourvues de la fonction précise qui aurait fait leur différence : aucune des deux ne dispose d'un pouvoir de règlement contraignant sur les déséquilibres commerciaux et financiers eux-mêmes, symétriquement appliqué aux débiteurs et aux créanciers. Le FMI surveille et prête aux pays en difficulté ; il ne pénalise jamais un pays pour excédent structurel. L'OMC arbitre des différends commerciaux ; elle ne corrige aucun déséquilibre global des paiements.

Une caisse de compensation « non virtuelle », au sens plein, aurait fait ce que ni l'une ni l'autre ne fait : tenir, pour chaque pays membre, un compte réel de ses échanges avec le reste du monde — sur le modèle, à l'échelle mondiale, de ce que Target2 fait aujourd'hui à l'intérieur de la seule zone euro, comme je le rappelais dans un billet sur les dettes indispensables — et appliquer, au-delà d'un certain seuil, une charge sur les positions débitrices comme sur les positions créditrices. Le mécanisme que Keynes avait imaginé était d'une précision presque comptable : chaque pays membre se voyait attribuer un quota, exprimé en bancors, représentant grossièrement le volume de son commerce extérieur ; au-delà de la moitié de ce quota en position débitrice ou créditrice, des intérêts croissants s'appliquaient automatiquement — non pas pour punir, mais pour rendre l'accumulation elle-même coûteuse, des deux côtés du bilan. Un pays trop longtemps excédentaire se serait vu contraint de réévaluer sa monnaie, d'augmenter ses importations, ou de prêter une partie de son excédent aux pays déficitaires à des conditions favorables — sous peine de voir son surplus, au-delà d'un plafond, littéralement confisqué par la Chambre de compensation en fin d'exercice. Ce n'est pas un détail technique : c'est très exactement le dispositif qui aurait empêché la Chine d'accumuler 1 189 milliards de dollars d'excédent en une seule année, ou l'Allemagne de camper durablement sur 6 % de son PIB, sans qu'aucune force ne les y contraigne à ajuster.

C'est là que réside la différence fondamentale avec le système hérité du plan White, où seul le débiteur est jamais sommé d'ajuster — jamais le créditeur. Un pays déficitaire subit rapidement la sanction des marchés ou du FMI ; un pays excédentaire n'en subit, à ce jour, strictement aucune, sinon la réprobation diplomatique occasionnelle. Cette asymétrie n'est pas un oubli technique du système actuel : c'est très exactement ce que les grandes puissances excédentaires ont, à chaque négociation, œuvré à préserver.

Rien, aujourd'hui, ne joue ce rôle. Rien ne pénalise la Chine pour son excédent, rien ne pénalise l'Allemagne pour le sien, rien ne force les États-Unis à corriger un déficit qui continue de se financer, apparemment sans limite, par une dette dont le service dépasse déjà son budget militaire. Les déséquilibres ne se corrigent pas : ils s'accumulent, année après année, jusqu'à ce que quelque chose — une crise de confiance, un choc géopolitique — les corrige à leur place, brutalement plutôt que progressivement.

Il faut reconnaître, honnêtement, ce qui en a tenu lieu

Il serait injuste de prétendre que rien n'a jamais tenté de compenser cette absence institutionnelle. Les grandes puissances ont, à plusieurs reprises, coordonné leurs politiques de change de façon ad hoc — les accords du Plaza, en 1985, organisèrent une dépréciation concertée du dollar face au yen et au deutschemark, avec un succès réel, quoique temporaire. Le FMI exerce, au titre de son article IV, une surveillance annuelle des politiques de change de ses membres, et peut qualifier publiquement une monnaie de sous-évaluée. Le G7 et le G20 se réunissent régulièrement pour tenter d'aligner les politiques macroéconomiques des grandes économies. Mais ces dispositifs ont un trait commun qui les distingue radicalement d'une caisse de compensation au sens de Keynes : ils reposent sur la bonne volonté diplomatique du moment, jamais sur une obligation automatique et chiffrée. Un accord du Plaza suppose que les grandes puissances s'assoient à la même table et acceptent d'agir de concert — ce qui suppose, précisément, l'absence de la tension géopolitique qui rend un tel accord le plus nécessaire. La différence entre une coordination volontaire et une caisse de compensation contraignante est exactement celle qui sépare une bonne intention d'une règle.

IV. Le risque du non-ajustement : crise ou guerre

Ce risque n'est pas une extrapolation gratuite. L'histoire économique du XXe siècle l'a déjà vécu, à deux reprises, et l'a documenté avec une précision qui devrait inquiéter davantage qu'elle ne le fait.

1919 : l'avertissement ignoré de Keynes

À la conférence de paix de Versailles, Keynes démissionna de la délégation britannique en juin 1919, en désaccord ouvert avec l'ampleur des réparations imposées à l'Allemagne — fixées deux ans plus tard, en 1921, à 132 milliards de marks-or. Dans Les Conséquences économiques de la paix, publié la même année, il avertissait qu'un fardeau de cette ampleur, sans possibilité réaliste d'être remboursé par une économie allemande exsangue, ne pouvait engendrer qu'instabilité : hyperinflation, appauvrissement, ressentiment politique durable. L'histoire lui donna largement raison — l'hyperinflation allemande de 1923, puis la crise économique et la montée des extrémismes des années 1930, ne s'expliquent certes pas par les seules réparations, mais Keynes avait identifié, dès 1919, le mécanisme central : une dette structurellement insoutenable, imposée sans mécanisme de résorption ordonnée, finit toujours par se payer — simplement pas de la façon prévue par ceux qui l'ont exigée.

1929-1939 : l'absence de stabilisateur

L'économiste Charles Kindleberger, dans The World in Depression, 1929-1939, a proposé une explication devenue classique de la profondeur et de la durée de la Grande Dépression : la crise fut si large, si profonde et si longue parce qu'aucune puissance n'était alors en mesure, ou disposée, à stabiliser le système économique mondial — à maintenir des marchés ouverts aux produits en difficulté, à prêter à contre-cycle, à agir en prêteur en dernier ressort. Le Royaume-Uni, hégémon du XIXe siècle, n'en avait plus les moyens ; les États-Unis, qui en avaient désormais les moyens, n'en avaient pas encore accepté la responsabilité.

Ce vide institutionnel a laissé chaque pays réagir seul, et de la pire façon possible : le tarif Smoot-Hawley de 1930, en relevant unilatéralement les droits de douane américains sur plus de 20 000 produits, provoqua des représailles en chaîne chez ses partenaires commerciaux ; les dévaluations compétitives qui suivirent, chaque pays cherchant à exporter son chômage chez son voisin plutôt qu'à le résorber chez lui — ce que les économistes ont appelé, depuis, des politiques du « chacun-pour-soi » (beggar-thy-neighbor) —, achevèrent de fragmenter un système déjà à l'arrêt. Le commerce mondial se contracta de plus des deux tiers entre 1929 et 1933. Aucun mécanisme, nulle part, ne vint interrompre cette spirale avant qu'elle n'ait fait tout son effet — sur l'économie d'abord, sur la politique ensuite.

Ni Keynes en 1919 ni Kindleberger en étudiant 1929 ne prédisaient un scénario précis. Tous deux décrivaient un mécanisme : un déséquilibre non corrigé par une institution ne s'efface pas de lui-même — il s'accumule jusqu'à ce qu'un événement plus brutal, financier ou politique, impose la correction que personne n'a organisée à temps.

Je me garderai bien de prédire aujourd'hui un scénario précis pour la relation sino-américaine — l'histoire ne se répète jamais à l'identique, et le monde de 2026 n'est pas celui de 1930. Mais la structure du problème, elle, est troublante par sa ressemblance : des déséquilibres commerciaux considérables (1 189 milliards de dollars d'excédent chinois), une interdépendance financière que Lawrence Summers appelait dès 2004 la « balance de la terreur financière », et surtout, comme en 1919 et en 1930, l'absence de toute institution dotée d'un pouvoir réel de correction symétrique. Ce n'est évidemment pas une fatalité : ces tensions peuvent parfaitement se dénouer par des ajustements progressifs — la Chine réduit d'ailleurs déjà, lentement, ses avoirs en bons du Trésor américains, comme je le notais dans le prolongement de La paille et la poutre, revisitée. Mais l'histoire suggère que ce type d'ajustement progressif est l'exception, pas la règle, en l'absence d'un cadre qui l'organise — et que le rôle d'une véritable caisse de compensation internationale n'est pas seulement de corriger les déséquilibres, mais de les corriger tôt, pendant qu'ils sont encore petits.

V. Pourquoi payer ses dettes, malgré tout

Revenons, pour finir, à la question posée en ouverture. Pourquoi un pays paierait-il ses dettes, si des créanciers continuent à les lui racheter ? Parce que l'absence de sanction immédiate n'est pas l'absence de coût — elle en est seulement le report, et l'aggravation. Le service de la dette américaine dépasse déjà le budget de la Défense ; la trajectoire du Congressional Budget Office ne montre aucun signe de stabilisation. L'absence d'une caisse de compensation mondiale, non virtuelle, dotée d'un pouvoir réel sur les débiteurs comme sur les créanciers, ne signifie pas que les déséquilibres n'ont pas de prix. Elle signifie seulement que ce prix se paiera plus tard, et selon des modalités que personne n'aura choisies — une crise de confiance sur la dette souveraine, ou, si l'histoire du siècle dernier garde une leçon à nous transmettre, une confrontation géopolitique que des institutions mieux conçues auraient pu désamorcer à temps.

La France elle-même n'a aucune leçon à donner sur ce terrain. Son compte courant, excédentaire jusqu'en 2004, est installé en déficit depuis maintenant plus de vingt ans — et ce déficit, année après année, se traduit mécaniquement par une dette extérieure qui ne cesse de s'alourdir, faute d'être compensée par un excédent ailleurs dans le cycle. C'est ce qui devrait rendre prudent quiconque propose, comme on l'entend parfois, d'effacer une partie de cette dette pour en alléger le poids : tant que le déficit courant qui l'engendre reste ouvert, un effacement ne résout rien, il ne fait que remettre les compteurs à zéro avant que la même cause ne recrée, mécaniquement, la même dette. Une remise de dette n'aurait de sens économique réel que si elle s'accompagnait d'un retour à l'équilibre des échanges extérieurs — sans quoi elle ne fait qu'offrir un répit, au prix d'une perte de confiance des créanciers dont la France, plus qu'aucun autre grand pays européen, ne peut se permettre de faire l'économie.

La France et l'Europe, qui ont perdu depuis longtemps la maîtrise de leur propre monnaie, ne sont donc pas de simples spectatrices de ce débat : elles en subiront les conséquences sans disposer des leviers qu'un État souverain conserve encore. C'est peut-être la raison la plus solide, au fond, de continuer à réclamer ce qu'aucune conférence internationale n'a réussi à imposer depuis 1944 : non pas une union monétaire de plus, mais un mécanisme de compensation réel, contraignant, et symétrique — la seule digue, en définitive, entre un déséquilibre qui s'ajuste et un déséquilibre qui explose.